2010-03-04 08:27:34   作者：仝志辉   来源：中国选举与治理网   

这次《村委会组织法》面临修订，使得人们有机会重新审视村民自治。作为系列评论之二，本文提出以下意见：基于农户是村庄主要构成单位，应该重视由户代表选举产生的村民代表作用，加强村民代表会议作用;取消村民会议由本村18岁以上村民过半数参加的规定。
　　在现有草案规定中，作为村庄重要事务讨论决策机构的村民会议“村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加”，它可以议决12类涉及村民利益的重大事项。可见，法律认为，村民大会是村庄中最重要的决策机构。但是，由于居住分散和人口多，多数村庄的村民会议开不起来。于是，法律规定村民会议可以将12类事务中的绝大多数共10类委托给村民代表会议代为议决。
　　但对两个组织的规定中，对村民的定义不尽相同。在村民会议的规定中，村民既可以是村民，也可以是户代表。而法律规定的村民代表会议中的村民代表则是由按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。
　　在现实运作中，由村民代表会议议决村庄大事的情况比由村民会议议决的出现比例要高。也就是说，村庄主要事务是由每5户到15户选出的代表来议决的。这表明，在农村中重要村务议决中村民利益是以每户表达自己利益并参与讨论的，最终决议结果是按这些表达出来的利益的多数共同部分做出决定的。现实运作中没有必要考虑一户中的村民之间意见是否一致，因为农村公共事务中的利益多数以户为单位表达，利益分配也是以户为单位。
　　可见，村民代表会议这一最为经常采用的村民自治制度是认可村民利益是以户为单位的。这和法律中有些部分将村民看做一个一个个体的利益者是有矛盾的。法律中以每人为一个利益单位的想法和实际情况并不相符，在实际的村务议事、决策和监督环节一直是在按每户一个法律主体的方式在运作。
　　以一个村民为一个利益表达单位的情况，其实只出现在一人一票的村委会成员的选举中。但在实际执行的选举中，一人一票往往是通过户内委托投出，而且，一人可以被委托选票的数量各省规定不一，执行起来也不严格，绝大多数情况下，户代表替自己家中所有选民投票。也就是说，由于户内委托的大量存在，实际上绝大多数村民仍然是一户表达一个一样的选举意愿。
　　目前的法律修订草案规定一人一票选举村委会，但大量户内委托不能完全体现一个一个意志，反而是一户一个意志;规定村民和户代表都是村民大会和村民代表会议合法成员，但实际执行主要是户代表参加。村民会议是一户参加一个人，村民代表会议选举是5户到15户的户代表选举一个户代表;对于村民会议和村民代表会议的结果不满时，村民很少启动重新开会，更没有请求启动一人一票的村民会议或村民代表会议。
　　现实中，法律实际执行的是一户一个意志，和法律文本并不一致。
　　由于村庄选举和议事是采用多数票决制，由于各户中所含合法的选民(选举时的村民)和村民(议事和决策时的村民)的数量并不一样，因此，采用村民选举和村民户选举、村民大会议事和户代表会议议事的结果从逻辑上并不总是一致。如果我们承认，村庄重要事务有只有一种议决结果是合理的，我们就必然肯定一种形式的结果和否定另一种形式的结果。法律文本不能在村民和村民户之间采取骑墙态度，村委会组织法应该做出明确选择。
　　任何村庄治理制度面对的是村庄事务，参与的主体应该是村民。如果村民是以一户为一个单位，而法律却硬要以一人作为一个单位，那就只能造成法不符实，以及法律规定和和执行的脱节，为实践中出现纠纷留下隐患。这次修订如果维持村民会议和村民代表会议中一人一票的制度设计，由于实践中几乎不用，因此是明显设置了一个不能应用或实际上不采用的制度，势必损害了法律的严肃性和应用价值。同时，在民主议事和民主监督环节的规定中，把一人一个意志和一户一个意志并列，明显在立法技术上不够严谨，并为实践中的纷争留下了法律漏洞。
　　由于是以村民还是村民户作为治理主体基础的游移，现有修订草案还会存在以下矛盾：
　　规定以每人一票选举村委会，每户一票或5-15户一票的方式进行议事——村委会人选构成是全体村民的选择，重要村务也应该是全体村民的选择，村委会人选构成和重要事务之间应该出于同一个村庄治理主体的选择，民主选举和民主议事对应的治理主体可以不一致吗?
　　村民会议由半数以上18岁村民或2/3的户代表选出，两种形式均为合法，如果是按多数票决方式议决，如果同时能有两种会议，肯定会有逻辑上不一致情况，这一矛盾如何处理?
　　村民会议和村民代表会议的实际运行绝大所述都是以户为基本组成单位，“村民选举”一人一票，是不是应将村民议事机构明确命名为“村民户会议”或者“村民户代表会议”?
　　对一个村庄社区的治理，到底是应该追求对抗和竞争，还是追求一致和妥协，确实是一个重要问题。一人一票和一人一票基础上的多数决追求的是对抗和竞争，它虽然保证了决策的高效，但从来不能保证执行的高效和村庄社会的凝聚力增强。一户一票可以弱化竞争，一户一个意志和基础上的户代表之间的充分协商才能保证决策结果的有效执行，提高村庄的凝聚力，积累社会资本，最终达到和谐治理。一人一票客观上加强了选举和议事中的竞争性，便利了贿选的出现和蔓延，为治理贿选，也要摒弃一人一票，采用一户一个意志和全体一致的协商原则。